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中美日三边会议
点击量:0时间:2016-08-12 10:24:58作者:和平发展研究所

  2015年10月19日至20日,和平发展研究所四位代表赴清华大学参加美国外交政策全国委员会亚太安全论坛在北京举行的会议廖峥嵘副所长作为与会嘉宾并发言。会议就中日关系、中美关系、南海问题等亚太地区热点议题进行了讨论。以下为会议报告。

  

亚洲强国与地区稳定:中美日三方新动态

Sheila A. Smith

201510

 

一、简介

2015101920日,美国外交政策全国委员会亚太安全论坛在北京举行了为期两天的1.5轨会议。

本报告并非三边论坛所取得的丰硕成果的全面总结,而是集中分析如今三边关系的复杂性和脆弱性,并就三方如何努力改变相互关系提出建议。在五月份的报告中着重强调力量平衡的结构性改变和中美日三方策略,与之不同的是,此次会议关注三方中双边关系的相互作用以及在地缘政治变化时期为维持亚太稳定各方制定的合作政策议程。

三边会议参会代表名单在附件中体现。

二、背景

中美日三边会议举办时期为中日双方外交恢复互信以及双方政府政策恢复可预见性进程缓慢之时。来自日本的政治经济领袖增加了对中国的访问以修复中日关系,中国国家主席习近平与日本首相安倍晋三的第三次会议也预计于今年秋季进行。然而此次会议期间中美关系处于紧张形势。今年9月习近平主席访美与美国总统奥巴马在华盛顿会面,双方着重关注了中美关系所遇到的困难,包括对美方政府和商业机构的网络攻击,南海持续的紧张局势,以及美方日益担忧的中方对非政府组织更严厉的立法,可能会制裁外国记者和非政府组织,甚至损害中美人文交流,包括留学生的交流。此次会议期间,美国海军计划在中国南海的中方岛屿附近进行自由航行成为中日双方担忧的主要问题。美方盟友期望美国主导反对中方在斯普拉特利群岛(南沙群岛)填海的呼声十分强烈,然而奥巴马政府却将中国南海自由航行推迟到习近平访美之行之后,这令日方相当失望。

在五月纽约举办的三方会议的报告中提到,地区力量平衡的改变将对亚洲大国关系间带来新的压力。尽管中美日三方都能从持续稳定繁荣的亚太地区获益,但是三方政府却越来越难以找到共同目标。中日关系以及中美关系的紧张状况并未消除,尽管三方政府领袖都在努力改善关系。并且,美日双方发现地缘政治的改变也给美日同盟带来了转变,日方日益关注美国是否有能力管控崛起的中国。

今年,中美就一系列政策分歧产生争执。习近平主席9月的访美之行带来了解决分歧的一些希望,但是某些重要挑战仍然存在。尤其是,南海的紧张局势突显了日方许多人对于美国如何处理与中国战略关系的敏感程度,并证明了在处理三方关系过程中的政策制定存在固有挑战。由于改进双边关系仍然是重要和直接的焦点,双边关系中与日俱增的复杂的相互影响不能被忽视和低估。在接下来的报告中将就分析、评估三边关系提供一些背景材料。

三、中美关系困难增大

自上次会议以来,中美双方在政策议程上都增加了新难题。对美国人事管理局的网络攻击和愈发紧张的南海局势是习近平主席九月访美所讨论的首要议题。美方对于史无前例大规模地窃取人事信息的黑客行为的反应非常强烈。在习主席访美之前,美国总统奥巴马就公开表示此事加剧中美关系紧张,甚至暗示美方已经准备好制裁侵犯美国公司权益的中国商业网络活动。在南海,其他东南亚国家反对的中国的填海造岛行为也引起了美方的注意。奥巴马政府呼吁中国和其他南海各方“停止填海造地、停止建造新的设施、停止既有设施军事化。”美国太平洋舰队司令公开控诉中国在亚洲水域建造“沙长城”,并证明了美方为维护在此地区利益继续有所行动的必要性。

九月的访问创造了直接讨论这两个敏感安全议题的机会,并就解决这些分歧做出了初步努力。在网络问题上,中美双方达成共识,对通过网络非法窃取专利信息的公司和个人提出控诉。一个高级专家组将讨论在网络问题上国家行为的标准,并就如何加强国内法律制止网络商业窃密行为进行对话。这意味着中国的巨大转变,承认了网络问题给中美贸易关系以及中国与其他全球市场贸易关系带来了威胁。然而此协议的执行情况还有待观察。在南海问题上,中方对美方的要求持有异议,中方声明在南沙争议岛屿的建设是中方的权利。尽管如此,在习奥会尾声,中国国家主席声明中国没有使南海军事化的意图。然而各国如何定义军事化,以及中美双方都同意避免什么样的行为,还有待观察。

不止一位与会专家注意到,美方对于中美关系的悲观情绪逐渐扩大。媒体对习奥会在其他问题上达成共同目标的关注远远不足,这些共同目标包括制定重要的中美军机空中相遇规则,努力防止中美两军未预料到的或者错误的冲突,加快双边投资条约进展以及建立其他地区性、全球性的合作机制。如今美国国会越来越感觉到中美双方的利益并非是可调和的。许多美国人观察到中国正在采取明确的策略赶超作为全球主导力量的美国,并且许多中国人也公开认为中国需要取得与经济成就同等的政治影响力。崛起大国与守成大国之间会难以逆转地产生紧张局势的假设很难避免。

与会专家都坚信中美之间必须避免冷战式的僵局,并且必须培养合作思维作为避免“修昔底德陷阱”的手段。正如一位美方专家指出,悲观主义对于政策制定总是错误的,因为它不会留下任何政策选择的余地。一位中方专家也指出对于中美关系应更加乐观,因为习奥会成功稳固了双边关系。尽管如此,他也警告这种稳定性却相当脆弱。要在影响中美关系这一问题上取得进展,最重要的就是要避免中美关系回到猜疑和抵触的局面。展望未来,在出现分歧的议题上取得显而易见的进展是非常重要的。在讨论中提及的这些分歧议题包括网络安全、经济一体化尤其是双边投资协定、气候变化等议题。

如今分歧出现在两个重要议题上。第一个众所周知的分歧是中方提出的“新型大国关系”,美方最终拒绝以此概念来形容中美关系。起初,此概念似乎体现了中美双方避免冷战式僵局的共同愿望,但之后逐渐表明,“新型大国关系”概念掩盖而不是解决了双方在亚太地区未来的一些关键性差异。美方官员更加意识到此概念被北京用于降低美国盟友对其承诺的信任,并且暗示着美方已经事实上默许中国作为亚洲地区领导国的角色。中方的领导人,包括习近平主席,都继续强调“新型大国关系”的提出是以此拉近两国关系,然而美方认为这完全不是事实。习奥会的联合声明中对“新型大国关系”也并未提及。

第二个分歧也关乎亚太地区的未来,就是日趋紧张的南海问题。在会议中,这个分歧提出得很早,甚至优先于区域安全议题。这足以证明此问题对于双边关系有多重要的影响力。需要指出的是,南海紧张局势是由一位日本专家突出强调的,这揭示了亚洲的海洋秩序不仅对于中美很敏感,对于许多中国的邻国以及美国的盟国都很敏感。三边会议举办于美国派遣导弹驱逐舰拉森号到中方所建渚碧礁附近12海里自由航行的一周之前。美国政府进行该项行动以及中方所感到的不适都在会议中进行了充分讨论,一位中方专家警示该行为可能促使中方通过在岛屿附近标明岛屿基线确认领海的方式来宣誓主权。最终,关于填海造岛和设施建设用来做什么,人们越来越担心。中方专家强调这些岛屿的商业目的(作为旅游度假地),而其他专家更确信南沙群岛更是军事存在的开端。作为亚洲军事强国,美国被期待制衡中国在此地区日益增长的军事存在。

最后一个讨论的问题是美国对华政策的可预测程度。美国大选过程中对于外交政策的辩论,尤其是对华政策的制定,将在接下来几个月民主党和共和党竞选中显得尤为突出。日方专家想明确奥巴马政府再平衡政策的未来以及美国总统更替对于中美关系带来的结果。

四、改善中的中日关系

中日关系在过去的几个月中得到改善,与会的中日嘉宾也认为双边关系又回到了稳定的基础上。正如上一篇报告所指出的,安倍首相和习近平主席在地区会议上曾两度会晤,一次是在北京的APEC峰会上,另一次是在6月份雅加达的万隆会议上。此外,日本的商界领袖带着大型代表团访问中国。而日本工业代表团则在11月上旬访问了中国,包括日中经济协会主席宗冈正二、日本商业联合会(经团联)主席榊原定征、日本商工会议所会长三村明夫等。

与会的中日嘉宾认为,这一系列外交努力恢复了两国之间的关系。而最引人注目的是,越来越多的证据表明,两国经济正在恢复正常的互动模式。越来越多的中国游客到访日本,表明了人们逐渐恢复对中日民间交往的信心,这也有助于日本的经济增长。截止到2015年,估计将有4283700中国游客到日本,这帮助日本提前实现了2020年的旅游业目标。而且,中国游客的消费几乎占到今年访日游客的一半。日本在中国投资的兴趣似乎也在不断增加,虽然它仍然低于2012-2013年中日东海紧张局势时期之前的增长率。中国政策制定者,包括习近平本人,再次强调了与日本恢复经济伙伴关系会获得的利益,中国各地方政府也急于获得更多日本的投资。

但与会者也认为两国之间任然存在战略猜疑。“纪念第二次世界大战胜利70周年活动”接近尾声,但争论的焦点还是停留在对历史问题的态度上。日本对历史问题的态度与对华战略猜疑相关,而中国专家认为日本有淡化战争责任的倾向。中日双方都认为,军事能力和行为是当前引发担忧的另一个因素。日本的新军事改革引起了中国嘉宾的特别关注,他们指出许多中国人认为,安倍推动日本在军国主义这一危险道路上越走越远。日方嘉宾则把重点放在中国在该地区其他国家主张的岛屿及其周边主权上的强硬行为,以及中国在公海上的扩张活动。

五、海上稳定与中国南海

会议最敏感的问题是中国南海问题。一个中国嘉宾严厉的警告美国不应该在中国正在建设的南沙岛礁附近进行“自由航行计划”(FON计划),认为这会将中国逼到墙角。他继续指出,中国没有宣布这些岛屿周围海域的领海基线,但美国的“自由航行计划”活动会引起中国的回应。对此,一位美国专家表示,美国的政策已定,“自由航行计划”何时开始只是时间问题。一个曾严厉批评中国在南海活动的日方嘉宾对美国海军还没有进行这样的活动感到沮丧,并表示他支持日本在需要的时候也配合进行“自由航行计划”。(会议结束9天后,美国海军拉森号军舰进入渚碧礁12海里)除了对美国“自由航行计划”的讨论,会议中持续讨论的更大的问题是中国的军事意图以及中国军事活动产生的焦虑。正如我们在上一份报告中指出的那样,中美在军事风险管控方面取得了进展,但对中日东海风险管控的讨论仍将持续。

在中国南海问题上的分歧突出了中、美、日面临的安全困境,这也改变了原有的地缘战略格局。对于亚洲大部分地区来说,这一地区的权力转移是令人不安的,而且没有任何问题比中国日益强大的军事力量会带来更多的焦虑。中国如何利用这种权力,并对邻国带来何种影响仍然是一个值得深刻关注的问题。中方嘉宾指出,事实是其他南海声索国早已在南海进行岛礁建设。一位中方嘉宾称美国并没有对其他国家的这种行为提出批评,但却持续批评指责中国。美方嘉宾强调,中国似乎越来越愿意武断地提出海洋主权声明,而不是与各方谈判,这被该地区许多人认为是一种威胁。日方嘉宾对亚洲未来海上安全十分关注。中国是否会越来越多地通过使用其民间和军事力量来挑战其他人的规范和行为?与会嘉宾都提到了刚刚结束的中美军事协定磋商,并欢迎各方努力避免误判,降低区域内意外冲突的风险。一位美方嘉宾希望中日进行一次新的军事会谈,但目前没有任何进展的报告。中国周边较小的国家军事实力弱,因此双边直接谈判的方法并不合适。相反,各方需要一个解决区域海洋争端的和平谈判论坛。中国能否与东盟各国一道推动建立一个争端解决的多边机制?如果不能,中国是否会接受采用国际机制来解决领土和海洋争端,如国际法院、联合国海洋法公约(UNCLOS)等。菲律宾试图通过联合国海洋法仲裁法庭来解决与中国的争端,寻求在南海争端中引入第三方裁判的机会。

六、结论及政策建议

一段时间以来,举行中、美、日三边会谈的设想一直被认为是不可行的。然而现在看来,这三个大国之间的相互作用对亚太未来具有如此重要的意义,进行三边对话会谈的迫切需求也逐渐显现。三个方面表明,为了确保亚洲未来的繁荣和稳定,中、美、日之间必须进行一个正式的讨论。

第一,当前的安全困境表明,战略猜疑难以通过双边外交努力而减少。而且,任何一个双边关系的不和谐往往会影响到第三方。当日中关系恶化时,中美关系也受到影响。同样,当中美关系变得紧张时,压力就放在了中日外交关系上。然而,中美日之间很难完全同步,三方之间的关系变得更加敏感,权力均衡的变化更易影响政策倾向,各国为了自身利益会牺牲另一双边关系的改善。本次会谈表明,中美日三国的专家仍对彼此持有相当的怀疑态度,认为其他两国的双边关系可能对他们的利益产生不利影响。中美日之间这种零和博弈的安全困境只能通过持续关注来缓解。

第二,这种安全困境的影响远远超出了三个力量本身的范围。中美日之间的关系将决定亚太多边主义的命运。三方之间的战略竞争可能会终结所有旨在建立一个地区安全和经济架构的努力。迄今为止,以东盟为基础的多边主义已为该地区提供了良好的服务,通过建立起了一个框架来构建信任,并推动该区域所有国家的目标和行为达成共识。然而,在该地区的主导力量的竞争破坏了东盟的努力,并威胁到东南亚地区的团结。中美日都必须投资建设这些多边机构,并在解决区域治理差异中发挥首要作用。三方共同找出一条推动亚洲区域主义前进道路将是一个有价值的成就,并且标志着各方相互承诺可以通过谈判和互谅解决彼此分歧。但是,以区域化的努力避免修昔底德陷阱,还有很长的路要走。

第三,亚太地区正迅速成为全球经济的核心,中美日三国都依赖本地区的经济发展。这三个世界经济的领头羊必须齐心协力维持和促进亚洲的繁荣。关于如何发展区域经济合作将是至关重要的,特别是在投资和贸易方面,同时也要考虑到其他亚洲经济体的基础设施和发展需要。关于如何发展协调现有机构(如亚洲开发银行、亚太经合组织)和新举措(如AIIBTPP)的三边对话将能提高亚太地区的经济合作的质量。

中美日三大强国之间的关系将定义21世纪的国际政治。如果中美之间或中日之间发生战略冲突或冲突,很难想象亚洲会保持稳定、和平和繁荣。

这三个大国之间某种程度的战略竞争也许是不可避免的。但这种竞争并不必然意味着导致冲突。

亚太地区的三大力量可以,而且应该共同努力解决日益紧张的局面,共享互相关心的领域和潜在的合作领域。作为世界三大经济体和主要军事强国,三个国家若不合作将会带来巨大的损失。

  

(陈俊霖、刘琨仑译)